Die Volksentscheide zur Verfassung in Bayern vom 8. Februar 1998 waren obligatorische Referenden über verschiedene Änderungen der Bayerischen Landesverfassung, die in zwei getrennt voneinander abgestimmten Änderungsgesetzen zusammengefasst waren. Die Plebiszite waren nach deren Beschluss durch den Bayerischen Landtag notwendig geworden, da in Bayern aller Verfassungsänderungen zwingend einer Bestätigung durch das Stimmvolk bedürfen. Sie wurden zusammen mit einem weiteren Volksentscheid über die Abschaffung des Bayerischen Senats abgehalten, der jedoch im Unterschied zu ihnen auf ein erfolgreiches Volksbegehren zurückging.
Die beiden Vorlagen des Parlaments sahen umfangreiche Änderungen und Ergänzungen an der Bayerischen Landesverfassung vor. Die Vorlage „Grundrechte und Staatsziele“ zielte vor allem auf die Modernisierung des Verfassungstextes und den Ausbau der darin enthaltenen Rechte und Pflichten ab. Die Vorlage „Landtag und Staatsregierung“ wollte das Verhältnis von Legislative und Exekutive neu austarieren. Beide Vorlagen erhielten klare Mehrheiten (75 % beziehungsweise 73,9 %). Es entschied die einfache Mehrheit der gültigen Stimmen.
Es war der zehnte und elfte Volksentscheid in der Geschichte Bayerns, der neunte und zehnte nach der Zeit des Nationalsozialismus und zugleich das fünfte und sechste obligatorische Referendum über eine Verfassungsänderung.
Der Weg zu den Volksentscheiden
In Bayern entwickelte sich seit den 1990er Jahren eine politische Debatte über die Notwendigkeit der Modernisierung der Landesverfassung. Beschlossen im Jahr 1946, noch vor der Gründung der Bundesrepublik Deutschland, ist sie nach der hessischen, die älteste geltende Landesverfassung Deutschlands. Vor diesem Hintergrund traten die im Landtag vertretenen Parteien (CSU, SPD und Bündnis 90/Die Grünen) im Verlauf des Jahres 1997 in Verhandlungen miteinander, wie eine Weiterentwicklung der Verfassung aussehen könnte.
In einem ersten Schritt wurden Änderungsvorschläge ausgearbeitet, die von allen drei Parteien gemeinsam getragen wurden. Das auf diese Weise im Juli 1997 ausverhandelte „Siebente Gesetz zur Änderung der Verfassung des Freistaates Bayern“ sah sprachliche Modernisierungen, aber auch eine Erweiterung der Grundrechte und Staatsziele vor. Es wurde am 10. Juli 1997 mit 167 „Ja“-Stimmen bei vier Enthaltungen im Landtag beschlossen.
Das im November 1997 vorgelegte „Gesetz zur Änderung der Verfassung des Freistaates Bayern“, sollte vor allem die Arbeitsweise und Möglichkeiten des Parlaments und das Verhältnis von Landtag und Staatsregierung neu ausrichten. Dieses Gesetz wurde maßgeblich von den Fraktionen CSU und SPD vorangetrieben, während viele der von Bündnis 90/Die Grünen vorgebrachten Vorschläge keine Berücksichtigung fanden. Es wurde am 14. November 1997 bei einer namentlichen Abstimmung mit 167 „Ja“-Stimmen, aus den Fraktionen CSU und SPD, sowie bei 19 „Nein“-Stimmen der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im Landtag beschlossen.
Um die beiden Vorlagen inhaltlich klarer voneinander abzugrenzen, wurden abschließend einige der den Landtag betreffenden Änderungen aus dem Juli-Gesetz in das November-Gesetz überführt.
Volksentscheide
Die beiden Volksentscheide über die verschiedenen Verfassungsänderungen wurden am 8. Februar 1998 zusammen mit einem weiteren Volksentscheid über den Bayerischen Senat abgehalten. Bei den Plebisziten entschied die einfache Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen.
Von den gut 8,8 Millionen Stimmberechtigten nahmen 3.527.633 (= 39,9 %) an den Volksentscheiden teil. Während die Stimmbeteiligung für alle Volksentscheide gemeinsam erfasst wurde, war dennoch ein getrenntes Abstimmen und Ungültigmachen möglich. Beide Vorlagen des Landtags zur Änderung der Verfassung erhielten eine große Zustimmung von über 75 % beziehungsweise 73,9 %. Die Zahl der ungültigen Stimmen war bei beiden Vorlagen mit etwa 2,8 % leicht erhöht.
| Vorlage | Stimmberechtigte (a) | Abstimmende (b) | gültige Stimmen (c) | ungültige Stimmen | Ja | Nein | |||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Anzahl | Anzahl | Anteil (an a) | Anzahl | Anteil (an b) | Anzahl | Anteil (an b) | Anzahl | Anteil (an c) | Anzahl | Anteil (an c) | |
| (1) Grundrechte und Staatsziele | 8.831.738 | 3.527.633 | 39,94 % | 3.423.591 | 97,05 % | 100.164 | 2,84 % | 2.567.247 | 74,99 % | 856.344 | 25,01 % |
| (2) Landtag und Staatsregierung | 3.424.663 | 97,08 % | 99.196 | 2,81 % | 2.532.323 | 73,94 % | 892.340 | 26,06 % | |||
Grundrechte und Staatsziele
Das „Siebente Gesetz zur Änderung der Verfassung des Freistaates Bayern“ sah eine große Bandbreite an Änderungen vor. Sie sollten, vorbehaltlich der Bestätigung durch das Stimmvolk am 1. März 1998 in Kraft treten. Im Volksentscheid unterstützte eine klare Mehrheit von 75 % der gültig Abstimmenden diese Verfassungsänderungen.
Bekenntnis zu Europa (Artikel 3a)
Um der 1992 gegründeten Europäischen Union Rechnung zu tragen, wurde ein entsprechendes Bekenntnis als Artikel 3a mit folgendem Wortlaut neu aufgenommen:
„Bayern bekennt sich zu einem geeinten Europa, das demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen sowie dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist, die Eigenständigkeit der Regionen wahrt und deren Mitwirkung an europäischen Entscheidungen sichert. 2Bayern arbeitet mit anderen europäischen Regionen zusammen.“
Streichung der Erwähnung der Todesstrafe (Artikel 47)
In Artikel 47 Absatz 4 Satz 2 war ein Bezug auf die Todesstrafe enthalten, der ersatzlos gestrichen werden sollte. Da das 1949 beschlossene Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland die Todesstrafe abgeschafft hatte, war diese Passage von 1946 in der Bayerischen Landesverfassung gegenstandslos. Der zu streichende Satz lautete: „Der Vollzug der Todesstrafe bedarf der Bestätigung der Staatsregierung“ (Siebentes Gesetz zur Änderung der Verfassung, § 1, Nr. 5)
Stärkung der Gleichberechtigung (Artikel 118 & 131)
Die Formulierung zur Gleichberechtigung von Frauen und Männern („Männer und Frauen haben grundsätzlich dieselben staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.“) in Artikel 118 Absatz 2 sollte durch folgenden Wortlaut modernisiert werden:
„Frauen und Männer sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.“
In diesem Zusammenhang sollte auch der Artikel 131 Absatz 4 geändert werden, in dem bislang ausschließlich von „Mädchen“ gesprochen wurde. Die neue Fassung sollte auch Jungen einbeziehen und nun lauten:
„Die Mädchen und Buben sind außerdem in der Säuglingspflege, Kindererziehung und Hauswirtschaft besonders zu unterweisen.“
Rechte von Menschen mit Behinderung (Artikel 118a & 125)
Um die Rechte von Menschen mit Behinderung zu stärken, sollte ein neuer Artikel 118a mit folgendem Wortlaut aufgenommen werden:
„Menschen mit Behinderungen dürfen nicht benachteiligt werden. Der Staat setzt sich für gleichwertige Lebensbedingungen von Menschen mit und ohne Behinderung ein.“
In diesem Zusammenhang sollte ebenfalls in Artikel 125 Absatz 1 das erste Wort („Gesunde“) gestrichen werden, sodass der Wortlaut sich änderte zu:
„Kinder sind das köstlichste Gut eines Volkes.“
Ergänzung der Staatsziele (Artikel 140 & 141)
Es sollte mehrere Staatsziele in die Verfassung aufgenommen werden. Zunächst in Artikel 140 die Förderung von Sport und Kultur, indem ein neuer Absatz 3 ergänzt werden sollte mit dem Wortlaut:
„Das kulturelle Leben und der Sport sind von Staat und Gemeinden zu fördern.“
Weiterhin sollte das 1984 aufgenommene Staatsziel „Umweltschutz“ in Artikel 141 um den Tierschutz ergänzt werden. Hierzu sollte ein neuer Satz 2 mit folgendem Wortlaut aufgenommen werden:
„Tiere werden als Lebewesen und Mitgeschöpfe geachtet und geschützt.“
Landtag und Staatsregierung
Das „Gesetz zur Änderung der Verfassung des Freistaates Bayern“ sah eine Reihe von Änderungen vor, die vor allem den Landtag und die Staatsregierung betrafen. Die Änderungen sollten gestaffelt wirksam werden, überwiegend zum 1. März 1998, teilweise jedoch erst zum 1. Oktober 1998. Die Verlängerung der Legislaturperiode sollte bereits für den im Herbst 1998 zu wählenden 14. Landtag gelten, die Verkleinerung und der veränderte Wahlkreiszuschnitt jedoch erst ab 2003. Im Volksentscheid unterstützte eine klare Mehrheit von 73,9 % der gültig Abstimmenden diese Verfassungsänderungen.
Größe und Wahlverfahren des Landtags (Artikel 13 & 14)
Als Reaktion auf Forderungen nach der Begrenzung der Größe des Landtags sollte dieser in Verbindung mit einem veränderten Zuschnitt der Wahlkreise von 204 auf 180 Abgeordnete verkleinert werden. Hierzu sollte zunächst in Artikel 13 Absatz 1 („Der Landtag besteht aus den Abgeordneten des bayerischen Volkes.“) neu gefasst werden und künftig lauten:
„Der Landtag besteht aus 180 Abgeordneten des bayerischen Volkes.“
Zu diesem Zweck sollte auch Artikel 14 Absatz 1 angepasst werden, in dem bereits 1973 bei einer Verfassungsreform das Wahlverfahren und der Zuschnitt der Wahlkreise angepasst worden war. In Ergänzung zu der damals gewählten Formulierung sollte als neue Sätze 5 und 6 ergänzt werden:
„Je Wahlkreis darf höchstens ein Stimmkreis mehr gebildet werden als Abgeordnete aus der Wahlkreisliste zu wählen sind. Durch Überhang- und Ausgleichsmandate, die in Anwendung dieser Grundsätze zugeteilt werden, kann die Zahl der Abgeordneten nach Art. 13 Abs. 1 überschritten werden.“
Verlängerung der Legislaturperiode (Artikel 16)
Ursprünglich im „Siebenten Gesetz zur Änderung der Verfassung“ enthalten, wurde die Verlängerung der Legislaturperiode übernommen. Die Änderung sah vor, die Legislaturperiode des Bayerischen Landtags von vier auf fünf Jahre zu verlängern. Vorangegangen war eine in allen deutschen Ländern geführte Debatte über die Länge der Legislatur. Während diese Anfang der 1990er Jahre überwiegend vier Jahre währte, mehrten sich die Stimmen, die eine Verlängerung auf fünf Jahre forderten. So hatten die Länder Rheinland-Pfalz, Brandenburg, Sachsen, Thüringen und Baden-Württemberg in den Jahren zuvor die Legislatur bereits entsprechend verlängert.
Hierzu sollte der Artikel 16 neu gefasst werden, in dem es bislang hieß: „(1) Der Landtag wird auf vier Jahre gewählt. Er tritt zum erstenmal spätestens am 15. Tage nach der Wahl zusammen. (2) Spätestens mit Ablauf der Wahldauer des Landtags muß die Neuwahl stattfinden.“. In der neuen Fassung wurde die Legislaturperiode auf fünf Jahre verlängert und die Termine für Neuwahlen konkretisiert:
„(1) Der Landtag wird auf fünf Jahre gewählt. Seine Wahlperiode beginnt mit seinem ersten Zusammentritt und endet mit dem Zusammentritt eines neuen Landtags. Die Neuwahl findet frühestens 59 Monate, spätestens 62 Monate nach dem Tag statt, an dem der vorausgegangene Landtag gewählt worden ist.
(2) Der Landtag tritt spätestens am 15. Tage nach der Wahl zusammen.“
Stärkung der Opposition (Artikel 16a)
Die Rolle der Opposition im Landtag sollte in der Verfassung ausdrücklich stärker gewürdigt werden. Hierzu sollte ein neuer Artikel 16a mit folgendem Wortlaut eingefügt werden:
„(1) Parlamentarische Opposition ist ein grundlegender Bestandteil der parlamentarischen Demokratie.
(2) Die Fraktionen und die Mitglieder des Landtags, welche die Staatsregierung nicht stützen, haben das Recht auf ihrer Stellung entsprechende Wirkungsmöglichkeiten in Parlament und Öffentlichkeit. Sie haben Anspruch auf eine zur Erfüllung ihrer besonderen Aufgaben erforderliche Ausstattung.
(3) Das Nähere wird durch Gesetz geregelt.“
Landtagsausschüsse (Artikel 25, 25a & 26)
Die in der Bayerischen Verfassung enthaltenen Aussagen zur Gestaltung von Ausschüssen im Landtag sollten modernisiert werden. Zunächst sollten die Rechte der parlamentarischen Minderheit in den Ausschüssen gestärkt werden, indem bei der Einsetzung von Untersuchungsausschüssen deren Vorsitz nicht mehr nach Mehrheitsprinzip gewählt, sondern reihum den Fraktionen gewährt werden sollte. Weiterhin sollte es nicht mehr so einfach möglich sein, innerhalb von Ausschüssen zulässige Anträge mit einfacher Stimmenmehrheit abzulehnen. Hierzu sollte sowohl ein neuer Absatz 2 als auch ein neuer Absatz 4 in den Artikel 25 aufgenommen werden:
„(2) Bei der Einsetzung jedes neuen Untersuchungsausschusses wechselt der Vorsitz unter den Fraktionen entsprechend ihrem Stärkeverhältnis im Landtag.
(4) Auf Antrag von einem Fünftel ihrer Mitglieder haben die Ausschüsse zulässigen Anträgen nach Absatz 3 stattzugeben. Hält die Mehrheit der Mitglieder dieses Ausschusses einen Antrag nach Absatz 3 für unzulässig, so entscheidet darüber der Landtag. Gegen dessen Entscheidung kann der Bayerische Verfassungsgerichtshof angerufen werden.“
Weiterhin sollte die Einrichtung von Enquete-Kommissionen künftig ermöglicht werden. Hierzu sollte ein neuer Artikel 25a mit folgendem Wortlaut aufgenommen werden:
„Zur Vorbereitung von Entscheidungen über umfangreiche und bedeutsame Angelegenheiten, die in die Zuständigkeit des Freistaates Bayern fallen, kann der Landtag eine Enquete-Kommission einsetzen. Auf Antrag eines Fünftels seiner Mitglieder ist er dazu verpflichtet. Der Antrag muß den Auftrag der Kommission bezeichnen. Das Nähere regelt die Geschäftsordnung des Landtags.“
Zuletzt sollte die automatische Berufung eines es nach dem Ende der Wahldauer aufgehoben werden. Hierzu sollte im Artikel 26 Absatz 1 Satz der Teil „und nach Beendigung der Wahldauer“ gestrichen werden:
„Der Landtag bestellt zur Wahrung der Rechte der Volksvertretung gegenüber der Staatsregierung und zur Behandlung dringlicher Staatsangelegenheiten für die Zeit außerhalb der Tagung sowie nach der Auflösung oder der Abberufung des Landtags bis zum Zusammentritt des neuen Landtags einen Zwischenausschuß.“
Sowohl die Änderungen von Artikel 26 als auch Artikel 26 waren ursprünglich im „Siebenten Gesetz zur Änderung der Verfassung“ enthalten und wurden dann in die Vorlage „Landtag und Staatsregierung“ übernommen.
Landesdatenschutzbeauftragter (Artikel 33a)
Um die Kontrolle des Landtags gegenüber der Staatsregierung zu stärken, sollte der Landesdatenschutzbeauftragte künftig vom Landtag und nicht wie bisher vom Bayerischen Innenministerium berufen werden. Hierzu sollte der neue Artikel 33a eingefügt werden:
„(1) Der Landtag wählt auf Vorschlag der Staatsregierung einen Landesbeauftragten für den Datenschutz.
(2) Der Landesbeauftragte für den Datenschutz kontrolliert nach Maßgabe des Gesetzes bei den öffentlichen Stellen die Einhaltung der Vorschriften über den Datenschutz.
(3) Der Landesbeauftragte für den Datenschutz ist in Ausübung seines Amts unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. 2Er untersteht der Dienstaufsicht des Landtagspräsidenten.
(4) Der Landesbeauftragte für den Datenschutz wird auf sechs Jahre gewählt. Wiederwahl ist zulässig. Er kann ohne seine Zustimmung vor Ablauf seiner Amtszeit nur mit Zweidrittelmehrheit der Mitgliederzahl des Landtags abberufen werden, wenn eine entsprechende Anwendung der Vorschriften über die Amtsenthebung von Richtern auf Lebenszeit dies rechtfertigt.
(5) Das Nähere wird durch Gesetz geregelt.“
Aufbau der Landesregierung (Artikel 43, 44, 49, 50 & 52)
Neben dem Landtag enthielt die Vorlage eine ganze Reihe von Vorschlägen die Staatsregierung betreffend. So sollte zunächst in der Verfassung eine Obergrenze für die Zahl der höchsten leitenden Beamtinnen und Beamten festgelegt werden. Hierzu sollte Artikel 43 Absatz 2 („Sie besteht aus dem Ministerpräsidenten, den Staatsministern und den Staatssekretären.“) entsprechend geändert werden:
„Sie besteht aus dem Ministerpräsidenten und bis zu 17 Staatsministern und Staatssekretären.“
Die Amtsdauer des Ministerpräsidenten sollte in Artikel 44 Absatz 1 analog zur Verlängerung der Legislatur ebenfalls fünf Jahre betragen:
„Der Ministerpräsident wird von dem neu gewählten Landtag spätestens innerhalb einer Woche nach seinem Zusammentritt auf die Dauer von fünf Jahren gewählt.“
Im Gegenzug wurde der Gestaltungsspielraum der Staatsregierung bei der Festlegung der Geschäftsbereiche erweitert. Während die Bayerische Verfassung diese ursprünglich festlegte und Abweichungen durch den Landtag genehmigt werden mussten, sollte nun die Staatsregierung dies Geschäftsbereiche von vornherein selbst festlegen können. Hierzu sollte Artikel 49 eingekürzt werden und künftig lauten:
„Der Ministerpräsident bestimmt die Zahl und die Abgrenzung der Geschäftsbereiche (Staatsministerien). Dies bedarf der Bestätigung durch Beschluß des Landtags.“
Ebenfalls sollte die Ministerpräsidentin oder der Ministerpräsident mehr Freiheit bei der personellen Besetzung der Geschäftsbereiche erhalten. Staatssekretärinnen und -sekretären sollte das bisher gewährte Stimmrecht in der Regierung entzogen werden. Hierzu wurden Änderungen in Artikel 50 vorgeschlagen:
„Jedem Staatsminister wird durch den Ministerpräsidenten ein Geschäftsbereich oder eine Sonderaufgabe zugewiesen. Der Ministerpräsident kann sich selbst einen oder mehrere Geschäftsbereiche vorbehalten oder einem Staatsminister mehrere Geschäftsbereiche zuweisen.“
Die Beschränkung der Rolle von Staatssekretärinnen und -sekretären in der Landesregierung galt auch die Änderung in Artikel 52. Durch ersatzlose Streichung des Satzes („Ihre Leitung kann einem eigenen Staatssekretär übertragen werden.“ (Gesetz zur Änderung der Verfassung des Freistaates Bayern, § 1, Nr. 13)) wurde diesen die Möglichkeit genommen, die Leitung der Staatskanzlei zu übernehmen.
Oberster Rechnungshof (Artikel 80)
Der Oberste Rechnungshof sollte als unabhängige Einrichtung in der Verfassung verankert, und seine Leitung künftig vom Landtag auf zwölf Jahre gewählt werden. Hierfür sollte Artikel 80 wie folgt erweitert und neu gefasst werden:
„(1) Über die Verwendung aller Staatseinnahmen legt der Staatsminister der Finanzen im folgenden Rechnungsjahr zur Entlastung der Staatsregierung dem Landtag Rechnung. 2Die Rechnungsprüfung erfolgt durch einen mit richterlicher Unabhängigkeit ausgestatteten Rechnungshof.
(2) Der Landtag wählt auf Vorschlag der Staatsregierung den Präsidenten des Rechnungshofs. Die Wahldauer beträgt 12 Jahre. Wiederwahl ist ausgeschlossen. Er kann ohne seine Zustimmung vor Ablauf seiner Amtszeit nur mit Zweidrittelmehrheit der Mitgliederzahl des Landtags abberufen werden, wenn eine entsprechende Anwendung der Vorschriften über die Amtsenthebung von Richtern auf Lebenszeit dies rechtfertigt.
(3) Das Nähere wird durch Gesetz geregelt.“
Anhörung der Kommunen (Artikel 83)
Im Artikel 83, der das Verhältnis von Land und Kommunen beschreibt, sollte ein neuer Absatz 7 ergänzt werden. Durch ein in der Verfassung verankertes Anhörungsrecht zu den sie betreffenden Angelegenheiten sollten die Rechte der Kommunen gestärkt werden. Konkret sollte der neue Absatz lauten:
„(7) Die kommunalen Spitzenverbände sollen durch die Staatsregierung rechtzeitig gehört werden, bevor durch Gesetz oder Rechtsverordnung Angelegenheiten geregelt werden, welche die Gemeinden oder die Gemeindeverbände berühren.“
Petitionsrecht (Artikel 115)
Zuletzt sollte das bestehende Petitionsrecht gestärkt werden, indem in der Verfassung die Ausgestaltung der Verfahren durch ein Gesetz festgeschrieben wäre. Hierzu sollte der Artikel 115 um einen neuen Absatz mit folgendem Wortlaut ergänzt werden:
„(2) Die Rechte des Landtags zur Überprüfung von Beschwerden werden durch Gesetz geregelt.“
Folgen
Nach Bestätigung der Verfassungsänderungen in den beiden Volksentscheiden, wurden diese am 27. Februar 1998 im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet und traten ganz überwiegend am 1. März 1998 in Kraft. Die Möglichkeit zur Einberufung einer Enquete-Kommission war ab 1. Oktober 1998 und die Einsetzung eines Zwischenausschusses ab 1. Dezember 1998 gültig. Die Verlängerung der Legislaturperiode galt erstmals für den 1998 gewählten, 14. Landtag. Die Unterstellung des Landesdatenschutzbeauftragten unter die Aufsicht des Landtages galt erst ab 1. Oktober 1998.
Siehe auch
- Direkte Demokratie in Bayern
- Änderungen der Bayerischen Verfassung seit 1945
- Liste der Plebiszite in Deutschland
Literatur
- Bayerisches Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung (Hrsg.): Volksentscheide am 8. Februar 1998. 1. Grundrechte und Staatsziele. 2. Landtag und Staatsregierung. 3. Bayerischer Senat. Endgültiges Ergebnis (= Mitteilungen und Bekanntmachungen des Landeswahlleiters des Freistaates Bayern. B VII 4/2 - 2/98). 18. Februar 1998, ZDB-ID 138578-1.
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