Die Volksentscheide über die Verfassung der Freien Hansestadt Bremen vom 12. Oktober 1947 waren zwei Referenden zur neu ausgearbeiteten Landesverfassung. Im ersten Volksentscheid ging es um die grundsätzliche Frage der Annahme des Entwurfs der Verfassung. Im zweiten Plebiszit wurde über die zusätzliche Aufnahme des politisch umstrittenen Verfassungsartikels 47 Absatz 2 („Mitbestimmungsrecht der Betriebsvertretungen“) in die Verfassung abgestimmt.
Beim Volksentscheid über den Verfassungsentwurf sprach sich eine klare Mehrheit von 72,4 % der gültig Abstimmenden für die Annahme aus. Bei der zweiten Abstimmung („Sonder-Volksentscheid“) über den Artikel 47 fiel die Entscheidung sehr viel knapper aus, mit 52 % „Ja“-Stimmen zu 48 % „Nein“-Stimmen. Es entschied jeweils die einfache Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen.
Das Plebiszit fand zeitgleich mit der Wahl zur zweiten Bremischen Bürgerschaft statt. Es war das zweite Mal in der Geschichte Bremens, dass das Stimmvolk über Angelegenheiten unmittelbar abstimmte.
Hintergrund
Entstehung des Landes Bremen
Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs wurde Deutschland von den Siegermächten besetzt und zunächst dem Alliierten Kontrollrat unterstellt. Das westlich der Oder-Neiße-Linie verbliebene Staatsgebiet wurde in vier Besatzungszonen aufgeteilt, wobei das Gebiet des früheren Landes Bremen der Weimarer Republik zunächst in die Britische Besatzungszone kam. Doch bereits am 20. Mai 1945 übernahm die USA die tatsächliche Verwaltung in Bremen, Bremerhaven, Wesermünde und weiteren Landkreisen an der Unterweser. Hintergrund hierfür war, dass die USA über einen eigenen Seehafen verfügen wollten, um sich bei der Versorgung ihrer Truppen nicht von anderen Staaten abhängig zu machen.
In der Folgezeit war Bremen in der einzigartigen Situation, dass es sowohl der Britischen als auch der Amerikanischen Besatzungszone angehörte. Während die Briten eine Eingliederung in das neu zu gründende Land Niedersachsen bevorzugten, stellte die US-Militärregierung im Oktober 1946 anlässlich einer vom Bremer Bürgermeister Wilhelm Kaisen einberufenen Zonenkonferenz im Bremer Rathaus klar, dass Bremen als unabhängige Hansestadt erhalten bleiben sollte. Entsprechend blieb Bremen bei der Gründung des Landes Niedersachsen am 1. November 1946 außen vor, wobei jedoch nur Bremen und Wesermünde/Bremerhaven am 1. Januar 1947 aus der britischen Besatzungszone ausschieden.
Mit der Proklamation Nr. 3 vom 22. Januar 1947 legte die US-Militärregierung fest, dass Bremen zusammen mit Wesermünde/Bremerhaven rückwirkend zum 1. Januar des Jahres ein eigenes Land Bremen bildeten. Die Stadtvertretung Wesermündes bestätigte dann am 7. Februar 1947 die Eingliederung in das Land Bremen und legte zugleich „Bremerhaven“ als künftige Bezeichnung des Stadtgebiets fest.
Der Entwurf der neuen Bremer Verfassung
Mit seiner Gründung Anfang 1947 wurde Bremen das vierte Land in der US-Amerikanischen Besatzungszone, nach Bayern, Hessen und Württemberg-Baden. Wie diese, sollte Bremen so schnell wie möglich eine Vollverfassung bekommen und zu einem eigenständig funktionsfähigen Land aufgebaut werden. Einerseits erhoffte sich die US-Militärverwaltung auf diese Weise, dass die kostspielige Verwaltung zeitnah von deutschen Behörden übernommen wurde. Zum Anderen wollte die USA durch die Schaffung der Länder Fakten für die künftige Gestaltung eines neuen deutschen Staates schaffen, der nach US-amerikanischer Vorstellung ein föderaler Bundesstaat sein sollte.
Auch der Bremische Bürgermeister Wilhelm Kaisen war einer möglichst schnellen Ausarbeitung der Verfassung interessiert, um die noch unsichere Stellung Bremens als vollgültiges deutsches Land abzusichern. Mit Einverständnis der USA wurde daher auf die Wahl einer verfassungsgebenden Versammlung verzichtet, sondern die noch am 13. Oktober 1946 erste gewählte Bremische Bürgerschaft übernahm diese Funktion. Sie wählte dann am 6. März 1947 aus ihrer Mitte eine 15-köpfige Verfassungsdeputation, die aus sechs Vertretern der SPD, drei der CDU sowie je zwei von BDV, FDP und KPD bestand. Das entsprach zwar nicht den Mehrheitsverhältnissen in der Bürgerschaft, jedoch war diese 1946 noch nach britischem Mehrheitswahlrecht gewählt worden (die SPD verfügte dort fast über eine Zweidrittelmehrheit), weshalb die CDU eine ausgewogenere Sitzverteilung in der Deputation verlangte.
Im Ausschuss wurden vier verschiedene Entwürfe diskutiert, wobei der Entwurf von Theodor Spitta (BDV), dem früheren Bremer Bürgermeister, der bereits den Verfassungsentwurf von 1920 maßgeblich mitverfasst hatte, die Grundlage der Gespräche bildete. In drei Monaten und vier Unterausschüssen wurde die Verfassung der Freien Hansestadt Bremen entwickelt. Während zu den meisten Themen eine gemeinsame Position gefunden werden konnte, gelang dies bei zwei Fragen nicht: der Ausgestaltung des Schulwesens (Artikel 42 bis 44) und der betrieblichen Mitbestimmung (Artikel 47). Im Namen ihres katholischen Flügels war es der CDU sehr wichtig, dass in Bremen weiterhin Bekenntnisschulen und Simultanschulen nebeneinander bestehen, und dass die Kirchen eigene Schulen in privater Trägerschaft betreiben konnten. Die betriebliche Mitbestimmung war SPD und KPD sehr wichtig, ging es doch darum, den schon lange geforderten Einfluss der Gewerkschaften auf das Wirtschaftsleben verfassungsrechtlich festzuschreiben. Hier war es der BDV, der sich entschieden gegen die an der hessischen Verfassung von 1946 angelehnte Formulierung wandte. Bei der Schlussabstimmung der Verfassungsdeputation am 23. Juli 1947 stimmten SPD und KPD (8 Stimmen) für, CDU und BDV (5 Stimmen) gegen den Entwurf und die FDP (2 Stimmen) enthielt sich.
Der Weg zu den Volksentscheiden
Erste Behandlung in der Bürgerschaft
Eine Woche später, am 30. Juli und 1. August 1947 wurde der Entwurf in der Bremer Bürgerschaft diskutiert. Allerdings zeigte sich dort deutlich, dass die Schulartikel und die betriebliche Mitbestimmung in der vorgelegten Form eine Einigung verhindern würden. Die SPD machte schließlich den Vorschlag, Absatz 2 des Artikels 47 („Die Betriebsvertretungen sind dazu berufen, im Benehmen mit den Gewerkschaften gleichberechtigt mit den Unternehmern, in wirtschaftlichen, sozialen und personellen Fragen des Betriebs mitzubestimmen.“) einem gesonderten Volksentscheid zu unterwerfen. Aber auch dieses Zugeständnis änderte nichts an der Situation: Zwar war nun die FDP bereit zuzustimmen, allerdings stimmte nun die KPD mit Nein, weil sie das als zu weit reichendes Zugeständnis erachtete, während CDU und BDV an ihrer Ablehnung festhielten.
Prüfung durch die US-Militärverwaltung
Im nächsten Schritt wurde der Verfassungsentwurf an die US-Militärverwaltung zur Prüfung gegeben. Militärgouverneur Lucius D. Clay erklärte sich in seiner Antwort vom 5. September 1947 mit dem Entwurf ganz überwiegend einverstanden. Er empfahl jedoch geringfügige Anpassungen an den Schulartikeln und wies mit Blick auf die laufenden Entwicklungen rund um die Sozialisierung in Hessen darauf hin, dass jedes Ausführungsgesetz zum Artikel 47 der Bremer Verfassung sich im Rahmen der alliierten Kontrollratsbestimmungen und später im Rahmen der Verfassung eines gesamtdeutschen Staates würde bewegen müssen. Dies war ein recht deutlicher Hinweis darauf, dass die USA nicht gewillt waren Bestimmungen hinzunehmen, die ihren Vorstellungen einer marktwirtschaftlichen Ausrichtung Deutschlands allzu sehr widersprachen.
Beschluss in der Bürgerschaft
Die Verfassung wurde erneut am 15. September 1947 in der Bürgerschaft behandelt. Zuvor hatte sich die SPD erneut mit einem Kompromissvorschlag an die anderen Parteien gewandt. Man wollte den zweiten Absatz des Artikels 47 weiterhin in einem „Sonder-Volksentscheid“ zur Abstimmung stellen. Weiterhin würde man dem dritten Absatz im Artikel einen Satz voranstellen, der klar herausstellte, dass die Landesverfassung einer gesamtdeutschen Verfassung untergeordnet sei („Das hierfür geltende Recht wird das Gesetz über die Betriebsvertretungen unter Beachtung des Grundsatzes schaffen, daß zentrales Recht Landesrecht bricht.“). Zuletzt kam die SPD auch bei den Schulartikeln der CDU entgegen, indem Privatschulen nicht gänzlich ausgeschlossen würden und auch in Gemeinschaftsschulen ein „Unterricht in Biblischer Geschichte auf allgemein christlicher Grundlage“ möglich sei.
Angesichts dieses recht weitreichenden Entgegenkommens der SPD erklärten sich alle anderen Parteien, mit Ausnahme der KPD, mit dem Verfassungsentwurf einverstanden. Als Tag der beiden Volksentscheide wurde der 12. Oktober 1947 festgelegt, an dem auch die Bürgerschaft erneut gewählt werden sollte.
Volksentscheide
Die beiden Volksentscheide fanden zusammen mit der Wahl zur zweiten Bremischen Bürgerschaft am 12. Oktober 1947 statt. Die Teilnahme an den Plebisziten war getrennt voneinander, mit zwei verschiedenen Stimmzetteln, möglich.
Volksentscheid über die Verfassung
Die Abstimmungsfrage zum Volksentscheid über die Gesamtverfassung lautete:
„Billigen Sie die von der Bremischen Bürgerschaft als verfassungsgebende Landesversammlung beschlossene Bremische Verfassung?“
Von den knapp 340.000 Stimmberechtigten nahmen 228.720 (= 67,7 %) an der Abstimmung über die Verfassung teil. Der Verfassungsentwurf wurde von einer klaren Mehrheit der Abstimmenden (72,4 %) unterstützt, wobei die Ergebnisse in Bremen und Bremerhaven nahezu gleich ausfielen. Die Zahl der ungültigen Stimmen war mit durchschnittlich 8,1 % relativ hoch, in Bremerhaven waren es sogar 10 %.
| Stimmkreis | Stimmberechtigte (a) | Abstimmende (b) | gültige Stimmen (c) | ungültige Stimmen | Ja | Nein | |||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Anzahl | Anzahl | Anteil (an a) | Anzahl | Anteil (an b) | Anzahl | Anteil (an b) | Anzahl | Anteil (an c) | Anzahl | Anteil (an c) | |
| Bremen | 268.355 | 190.367 | 70,94 % | 175.791 | 92,34 % | 14.576 | 7,66 % | 127.619 | 72,60 % | 48.172 | 27,40 % |
| Bremerhaven | 69.656 | 38.353 | 55,06 % | 34.510 | 89,98 % | 3.843 | 10,02 % | 24.731 | 71,66 % | 9.779 | 28,34 % |
| Bremen | 338.011 | 228.720 | 67,67 % | 210.301 | 91,95 % | 18.419 | 8,05 % | 152.350 | 72,44 % | 57.951 | 27,56 % |
„Sonder-Volksentscheid“ zu Artikel 47
Die Abstimmungsfrage zum „Sonder-Volksentscheid“ über den Absatz 2 des Artikels 47 lautete:
„Sollen die Betriebsräte über die sozialen Fragen hinaus gleichberechtigt mit den Unternehmern auch in wirtschaftlichen und personellen Fragen des Betriebes mitbestimmen, und zwar im Benehmen mit den Gewerkschaften?“
Von den knapp 340.000 Stimmberechtigten nahmen 228.110 (= 67,5 %) an der Abstimmung über die Aufnahme des Absatzes 2 in den Verfassungsartikel 47 teil. Das waren nur unwesentlich (0,2 %) weniger, als beim „Haupt-Volksentscheid“. Es sprach sich eine knappe Mehrheit von 52 % der gültig Abstimmenden für die Aufnahme in die Verfassung auf, wobei die Ergebnisse in Bremen und Bremerhaven deutlich voneinander abwichen: Während in der Stadt Bremen nur eine sehr knappe Mehrheit von 50,4 % mit Ja stimmte, war es in Bremerhaven eine klare Mehrheit von 60,2 %. Die Zahl der ungültigen Stimmen war mit durchschnittlich 7,9 % relativ hoch, in Bremerhaven waren es sogar 9,4 %, jedoch etwas geringer (0,2 %) als beim anderen Volksentscheid.
| Stimmkreis | Stimmberechtigte (a) | Abstimmende (b) | gültige Stimmen (c) | ungültige Stimmen | Ja | Nein | |||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Anzahl | Anzahl | Anteil (an a) | Anzahl | Anteil (an b) | Anzahl | Anteil (an b) | Anzahl | Anteil (an c) | Anzahl | Anteil (an c) | |
| Bremen | 268.355 | 190.099 | 70,84 % | 175.699 | 92,42 % | 14.400 | 7,58 % | 88.507 | 50,37 % | 87.192 | 49,63 % |
| Bremerhaven | 69.656 | 38.011 | 54,57 % | 34.439 | 90,60 % | 3.572 | 9,40 % | 20.726 | 60,18 % | 13.713 | 39,82 % |
| Bremen | 338.011 | 228.110 | 67,49 % | 210.138 | 92,12 % | 17.972 | 7,88 % | 109.233 | 51,98 % | 100.905 | 48,02 % |
Folgen
Die Verfassung der Freien Hansestadt Bremen trat am 22. Oktober 1947 in Kraft. Sie war damit die siebte Landesverfassung Deutschlands, die durch einen Volksentscheid beschlossen wurde, und zugleich die letzte vor der Gründung der Bundesrepublik Deutschland.
Über das Ausführungsgesetz für die Mitbestimmung nach Artikel 47 entbrannte eine längere politische Auseinandersetzung. Das zunächst von der Bürgerschaft beschlossene Gesetz wurde von der US-Militärverwaltung außer Kraft gesetzt. Nach der Gründung der Bundesrepublik Deutschland und dem Ende des unmittelbaren Eingriffs der Besatzungsmächte setzte Bremen 1949 das Gesetz wieder in Kraft. Nachdem jedoch 1951 auf Bundesebene ein Mitbestimmungsgesetz beschlossen wurde, das erheblich weniger weitreichende Mitbestimmungsmöglichkeiten vorsah als die Bremer Variante, entfaltete die von der SPD zuletzt als Kompromissformel eingebrachte Formel von der Unterordnung des Landes- unter das Bundesrecht seine Wirkung – das Bremer Mitbestimmungsgesetz wurde hinfällig.
Die beschlossene Verfassung sah zwingend obligatorische Referenden über Verfassungsänderungen vor, wenn die Bürgerschaft diese nicht einstimmig beschloss. Da sich die in der Bürgerschaft vertretenen Parteien über lange Zeit einig darin waren, dass direktdemokratische Abstimmungen möglichst vermieden werden sollten, wurden notwendige Reformen der Verfassung aufgeschoben. Erst im Jahr 1994, und unter dem Eindruck der friedlichen Revolution in der DDR, wurde die Verfassung in einem parteiübergreifenden Konsens umfassend modernisiert und die Änderungen in einem weiteren Volksentscheid zur Abstimmung gestellt und mit großer Mehrheit vom Stimmvolk angenommen. Der bislang letzte Volksentscheid im Jahr 2017, bei dem die Legislaturperiode von vier auf fünf Jahre verlängert werden sollte, erbrachte hingegen eine überwiegende Ablehnung des Vorhabens.
Siehe auch
Literatur
- Bremisches Wahlamt (Hrsg.): Ergebnisse der Volksentscheide über die Verfassung und über das Mitbestimmungsrecht der Betriebsräte (Artikel 47, Absatz 2 der Verfassung) am 12. Oktober 1947. Bremen 1947, BV042907128 (https://gateway-bayern.de/BV042907128).
- Konrad Elmshäuser: Geschichte Bremens. München 2007, DNB 982056214.
- Hans Jansen, Renate Meyer-Braun: Bremen in der Nachkriegszeit. 1945 – 1949. Politik, Wirtschaft, Gesellschaft (= Peter Kuckuk, Karl Ludwig Sommer [Hrsg.]: Bremen im 20. Jahrhundert). Bremen 1990, DNB 880845031.
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